Atelier régional d’échanges sur les dispositifs de financement des collectivités territoriales : Les acteurs de 10 pays réfléchissent sur le renforcement du financement des collectivités territoriales

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Atelier régional d’échanges sur les dispositifs de financement des collectivités territoriales

Les acteurs de 10 pays réfléchissent sur le renforcement du financement des collectivités territoriales

La salle Madiba 2 de l’hôtel Golden Tulip de Cotonou a abrité du lundi 11 au Jeudi 14 octobre 2021, un atelier régional d’échanges sur les dispositifs de financement des collectivités territoriales en Afrique de l’Ouest. Ces échanges et réflexions avaient pour but de renforcer le financement des Collectivités Territoriales en vue de la promotion du développement local en Afrique de l’Ouest. Les travaux ont été ouverts par le Ministre de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale du Bénin, Raphaël Akotègnon en présence de Birgit Joussen, Cheffe de Coopération de l’Ambassade d’Allemagne près le Bénin. Porté par la CONAFIL Bénin, cet atelier a bénéficié de la collaboration technique du Projet de Renforcement des Compétences Régionales en matière de Décentralisation en Afrique de l‘Ouest de la Coopération technique allemande (GIZ), de l’Observatoire Mondial des Finances et de l’Investissement des Collectivités Territoriales (de CGLU/OCDE), de Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique (CGLU – Afrique) et du Fonds d’Equipement des Nations Unies (FENU). En présentiel, l’atelier a connu la participation des représentants d’Associations de Pouvoirs Locaux (APL) et des Ministères des Finances, des Ministères de Tutelle des Collectivités territoriales et des Institutions de Financement des Collectivités Territoriales venus de sept (07)  pays de l’Afrique de l’Ouest (Bénin, Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Togo) et du Cameroun. La Commission de l’UEMOA à travers sa Direction en charge des Finances Publiques ainsi que la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM) à travers sa représentation Bénin étaient les invités d’honneur dont la contribution a été très appréciée des participants. L’atelier organisé en format hybride a connu la participation en ligne de personnes connectées dans les huit (8) pays représentés à Cotonou et au Maroc, au Ghana, au Rwanda et en Uganda.

Prévue depuis 2019, la rencontre s’est déroulée dans un contexte particulier de crises sécuritaire et du coronavirus qui impactent négativement les finances locales déjà en difficultés. C’est du moins le point de vue du Ministre béninois de la Décentralisation partagé par la Chargée de Coopération de l’Ambassade d’Allemagne au Bénin, à l’ouverture des travaux. L’atelier de Cotonou a permis aux participants de mieux connaitre les dispositifs de financement des collectivités territoriales des pays d’Afrique représentés et de réfléchir ensemble sur des pistes pour les améliorer.

La performance des collectivités territoriales tributaire de leur financement, le Ministre Raphaël Akotègnon.

Le Ministre de la Décentralisation et de la Gouvernance Locale, Raphaël AKOTEGNON, dans son discours d’ouverture des travaux, a mis l’accent sur l’importance des finances locales dans le succès des processus de décentralisation en cours dans nos pays. Selon le Ministre, « l’exercice efficace et responsable des compétences dévolues aux Collectivités territoriales est tributaire, entre autres, de la disponibilité de ressources adéquates en volume et diversifiées en nature ». Le Ministre béninois de la Décentralisation, en détaillant les types de recettes des collectivités territoriales a indiqué dans son propos qu’il s’agit : « en premier lieu, des recettes (fiscales et non fiscales) que les collectivités territoriales peuvent mobiliser par elles-mêmes. Ces recettes sont complétées par des transferts budgétaires provenant du Gouvernement central et des Partenaires Techniques et Financiers dans le but de combler « l’insuffisance » de financement des compétences décentralisées et d’atténuer les disparités de ressources propres ou des besoins en dépenses des collectivités territoriales ». Et le Ministre d’ajouter qu’au demeurant, « des mécanismes pertinents sont également prévus pour permettre aux collectivités territoriales de financer leurs investissements. Il s’agit des subventions spécifiques, des emprunts et de la possibilité d’accéder aux marchés des capitaux ». Poursuivant son intervention, Raphaël Akotègnon établit un constat bien partagé par les différents acteurs de la décentralisation : « il faut cependant reconnaitre que malgré les nombreux efforts consentis par l’ensemble des parties prenantes du secteur de la décentralisation, plusieurs défis restent à relever, notamment en ce qui concerne la recherche de l’optimum du financement du développement à la base. C’est à cet effet que, de façon responsable, le Gouvernement du Bénin, pour impulser un nouveau départ aux communes, a entrepris une réforme structurelle du secteur de la décentralisation dont un volet important est le renforcement du dispositif de financement des collectivités territoriales sans remettre en cause les principes existants. Il s’agit fondamentalement de la création d’un fonds d’investissement qui viendra remplacer le FADeC avec pour objectif ultime de permettre aux communes de disposer de capacités d’accès à d’autres sources de financement ». Une réforme structurelle du secteur de la décentralisation au Bénin qui mobilise l’attention des partenaires techniques et financiers comme la coopération allemande qui soutient la décentralisation depuis avant même le démarrage du processus en 2003.

La coopération allemande attentive à la nouvelle dynamique de décentralisation au Bénin.  

Pour la Cheffe de Coopération de l’Ambassade d’Allemagne, Birgit JOUSSEN, intervenant à l’ouverture des travaux, « les pays de l’Afrique de l’Ouest ont fait un choix pertinent depuis quelques décennies ou années, en faisant l’option de la décentralisation comme mode de gouvernance publique avec l’objectif d’assurer une offre de service public de qualité aux citoyens en tenant compte du principe de subsidiarité. Ce choix motive le soutien de la Coopération Allemande à la décentralisation et à l’amélioration de la gouvernance locale à travers les divers programmes et projets convenus avec les pays respectifs ». La diplomate allemande a poursuivi son intervention en indiquant qu’il n’y a pas d’investissements, ni de satisfaction des besoins exprimés par les citoyens à la base sans ressources financières adéquates. Pour la Cheffe de Coopération de l’Ambassade d’Allemagne au Bénin, « des difficultés importantes demeurent au niveau local, au nombre desquelles, le sujet des ressources qui se traduit par les questionnements ci-après : quelle fiscalité locale pour optimiser la mobilisation de recettes fiscales et non fiscales des collectivités ? Comment diversifier et améliorer les mécanismes de financement des collectivités territoriales ? ». Reconnaissant que différentes crises sécuritaires ont ébranlé et continuent d’ébranler les espaces nationaux et régionaux et dernièrement, la crise de la COVID 19, Mme JOUSSEN a rappelé que la Coopération allemande est très engagée avec ses partenaires européens à travers l’Alliance Sahel et est en lien avec les Nations Unies pour que des réponses soient trouvées aux défis sécuritaires et de développement que soulèvent ces crises ». Pour terminer son intervention, la Chargée de Coopération a mentionné toute l’attention de son pays pour les reformes en cours au Bénin dans le secteur de la décentralisation : « le Bénin est actuellement engagé dans une réforme structurelle du secteur de la décentralisation, avec des possibilités de revue du mécanisme de financement actuel des communes. La Coopération allemande est très attentive par rapport aux évolutions qui sont annoncées et espère pouvoir accompagner efficacement ces réformes. L’atelier régional d’échanges qui démarre ce jour est sans doute une occasion de partage d’expériences qui permettra d’enrichir les réflexions en cours ».

Les travaux de l’atelier se sont déroulés sur 4 jours, du 11 au 14 octobre 2021 et la première journée a été marquée par les communications introductives de la CONAFIL Bénin, de la Commission de l’UEMOA, de CGLUA et de l’Observatoire mondial des finances et de l’investissement des collectivités territoriales.

Les communications introductives

Le Secrétaire Permanent (SP) de la CONAFIL, Zacharie GBODJEYDO, a mis l’accent sur la typologie des transferts financiers aux collectivités territoriales, les conditions d’accès et d’utilisation, de même que les problèmes y afférents avant de proposer des approches de solutions. Entre autres, il a proposé « la réforme de la fiscalité locale pour renforcer l’adéquation entre les compétences des communes et les moyens dont elles disposent. Prenant l’exemple du Maroc où 30% de la TVA sont reversés aux collectivités territoriales, le Ghana où 5% des recettes budgétaires de l’Etat sont transférées aux collectivités territoriales, le SP CONAFIL a complété ses suggestions d’amélioration en souhaitant des actions pour une meilleure maitrise du foncier par les collectivités territoriales et l’amélioration du recouvrement des taxes et redevances fiscales locales.

Dans sa communication intitulée, « l’état de la mise en œuvre par les Etats, du régime financier des collectivités territoriales de l’UEMOA », le représentant de la Commission de l’UEMOA, Halidou SAWANI, a présenté les résultats de la dernière évaluation de la mise en œuvre de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA portant Régime Financier des Collectivités Territoriales au sein de l’UEMOA. Il ressort notamment de cette évaluation (réalisée entre le 1er juillet et le 04 août 2021) que des efforts importants ont été faits dans la plupart des pays de l’Union, mais que seuls 5 Etats sur 8 ont transposé la Directive et l’appliquent à un taux qui varie de 57 à 84%. Le Bénin, la Guinée Bissau et le Sénégal ne l’ont pas encore transposée dans leur droit interne.

François Paul YATTA, Directeur des Opérations et de l’Assistance Technique de CGLU-Afrique a porté sa communication « sur la mise en contexte en Afrique des ressources financières des collectivités territoriales ». Pour l’expert en finances locales, « les dépenses et les investissements en matière de développement durable doivent être transférés au niveau infranational, niveau qui manque souvent de capacités techniques et technologiques, de financement et de soutien adéquats. C’est pourquoi, il est préconisé de « soutenir les villes et les autorités locales des pays en développement dans la mise en place d’infrastructures résilientes et respectueuses de l’environnement. Soutenir également les gouvernements locaux dans leurs efforts de mobilisation des revenus ». Pour lui, il faut un meilleur partage des ressources publiques entre l’Etat et les Collectivités territoriales en Afrique, une meilleure instrumentation de la fiscalité locale dans un contexte de transition fiscale pour aboutir à une sanctuarisation d’un champ fiscal propre aux collectivités territoriales. François Yatta n’a pas manqué d’insister sur la nécessité d’améliorer l’accès aux marchés financiers et à l’emprunt des collectivités territoriales africaines.

L’Observatoire Mondial des Finances locales (CGLU/OCDE) a fait sa présentation de mise en contexte internationale avec un focus sur les Pays les Moins Avancés. La présentatrice, Mathilde PENARD, Chargée de mission Finances locales au  Secrétariat mondial de CGLU a indiqué que le poids des collectivités territoriales africaines dans la dépense publique est de 15,9 % et 4 % du PIB. En moyenne dans le monde, ces chiffres sont respectivement de 24,1 % de la dépense publique et 8,6 % du PIB. Elle note de fortes disparités entre les régions (et au sein du continent africain). Les dépenses de personnel, poste de dépense le plus important est de 36,1 % des dépenses totales des CT en moyenne dans le monde.

Les communications thématiques

L’après-midi du premier jour et le deuxième jour des travaux ont été consacrés à trois communications thématiques et une table ronde portant sur l’emprunt.  Les trois panels de communication ont respectivement porté sur les « ressources propres locales à forte dépendance de la performance des services étatiques », « les ressources propres locales à forte dépendance de la performance de l’administration locale » et « les transferts et leurs conditions d’accès et d’utilisation par les collectivités territoriales ». Chaque communication thématique a été suivi d’un panel de discussion. Le sujet portant sur « les ressources d’emprunts, état des lieux et perspectives » a été développé dans une table ronde dirigée par Serge Allou, Conseiller spécial au Secrétariat mondial de CGLU, représentant l’Observatoire Mondial des Finances et de l’Investissement des Collectivités territoriales.

Deux communications ont introduit les discussions dans cette table ronde :

  • Le Directeur des Opérations et de l’Assistance Technique de CGLU Afrique, François Paul YATTA est revenu sur l’état des lieux et les perspectives des ressources d’emprunts pour les collectivités territoriales. Pour lui, les collectivités locales, comme tout agent économique, ont besoin d’investir pour renforcer leurs capacités à financer des investissements publics locaux. C’est un point important de la liberté des collectivités locales à s’administrer librement. L’accès à l’emprunt permet aussi de discipliner les responsables locaux en matière de gestion financière locale. Il engendre généralement plusieurs devoirs qui ont pour principal objectif de s’assurer de la capacité des collectivités locales à rembourser. Pour l’intervenant, la demande solvable d’endettement des collectivités locales de l’UEMOA est 356 milliards de francs CFA si l’on calcule leur capacité d’endettement par rapport à l’épargne nette locale. Dans ce cas de figure, l’hypothèse est que la moitié de l’épargne nette soit dédiée au remboursement des annuités de l’emprunt pour un taux d’intérêt de 5% et pour une durée de 12 ans.
  • Madame Pauline ATIOUKPE HOUNTONDJI de son côté, a présenté l’organisation et le bon fonctionnement du marché financier de l’UEMOA qui est favorable aux investisseurs régionaux et étrangers. Pour la représentante au Bénin de la BRVM, le Marché Financier Régional de l’UEMOA offre des canaux de financement des collectivités locales. Elle a mis l’accent sur le financement par le marché obligataire. Un mécanisme qui peut être par accès direct au marché obligataire. Dans ce cas, la collectivité territoriale émet directement des emprunts obligataires sur le marché. Elle peut être également par accès indirect au marché obligataire, la collectivité locale émet des emprunts obligataires à travers un intermédiaire (Special Purpose Vehicule) ou une banque qui rétrocède l’emprunt à la collectivité locale. Elle a également abordé la finance verte qui comprend les investissements dans divers projets comme les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique, la faible consommation de carbone, l’efficacité de l’eau, la bioénergie, etc. Les obligations vertes sont des instruments de dette, comme toute obligation classique. Elles proposent un rendement fixe qui permet de financer ou de refinancer des projets verts. Les obligations vertes constituent une plate-forme pratique pour que les organisations responsables, tant publiques que privées, investissent dans des projets verts. Au nombre des produits de la finance verte, on peut retenir les obligations vertes, les prêts écologiques, les fonds pour les infrastructures écologiques, les indices verts, les fonds communs de placement, etc.

Ces communications ont fait l’objet d’analyse et de capitalisation à travers des travaux de groupes les jours suivants. La troisième journée a été consacrée aux travaux de groupes. Ainsi, quatre groupes ont été constitués pour approfondir les réflexions et les pistes de solutions sur chacune des thématiques.

Synthèse des feedbacks des délégations par pays

La quatrième et dernière journée a démarré par le feedback des délégations par pays. On retient de cette séquence des travaux, quelques points d’intérêt ressortant des échanges.

  • En Mauritanie, la DGI dispose d’un système numérique très performant qui permet d’informatiser la plupart des tâches de mobilisation des ressources comme l’immatriculation des contribuables, les déclarations fiscales, les paiements spontanés. Il est concédé aux communes de ce pays, le recouvrement et la gestion des impôts et taxes locaux sauf la patente. Ainsi, depuis l’an 2000, l’Etat central a transféré toutes les compétences liées à la fiscalité aux communes pour leur véritable autonomie en termes de ressources financières ;
  • au Burkina Faso, la digitalisation du recouvrement des impôts sur le plan national a engendré un taux de recouvrement de 112% entre 2012 et 2021. De même pour maitriser la taxe appelée ‘‘contribution des micros entreprises’’ dans le secteur informel, la DGI du Burkina Faso a lancé la mise en place d’un logiciel d’immatriculation de ces entreprises. Le même logiciel prendra en compte le paiement de cette taxe des micros entreprises qui est reversée aux collectivités territoriales ;
  • face à la question de l’incivisme fiscale au Togo, l’Office togolais des recettes a mis en place une campagne de sensibilisation par le biais de plusieurs outils. En ce qui concerne les entreprises informelles, une direction a été créée pour les accompagner avec un système d’information ;
  • en ce qui concerne les emprunts, le Niger a pris la résolution d’autoriser les agences à caractère financier à faire des prêts aux collectivités territoriales pour des investissements ;
  • du Sénégal, on retient l’élaboration d’un plan stratégique de développement qui prend sa source au niveau des communes ;
  • dans le dispositif du Bénin, on note la maitrise d’ouvrage reconnue aux communes ;
  • les acteurs des finances venus du Cameroun ont mis l’accent sur la sécurisation des recouvrements fiscaux. En ce qui concerne les emprunts, l’accent a été mis sur la qualité des projets des collectivités pouvant attirer les investisseurs de même que la mise en place au sein des collectivités territoriales d’un cadre de partenariats publics privés.

Insuffisances remarquées

Les participants du Burkina Faso ont développé les avantages liés à une administration fiscale locale qu’ils souhaitent de tous leurs vœux dans la plupart des pays. Toutefois, des échanges, il ressort que la plupart des Etats continuent de douter des capacités des collectivités territoriales à bien jouer un rôle fiscal accru. Les acteurs ont également fait le constat que les Etats ont opté pour la décentralisation mais ne sont pas enclins à transférer les ressources correspondant aux compétences transférées. Ils ont alors suggéré une redevabilité de l’Etat central vis-à-vis des collectivités territoriales et vice versa. Les acteurs du Niger ont fait savoir que les receveurs percepteurs du Niger n’étaient pas forcément des agents du Trésor.

Satisfaction, engagement des participants à la clôture des travaux 

Au terme des travaux, les participants ont exprimé leur satisfaction par rapport aux thématiques développées au cours des différents travaux et la grande moisson d’expériences réalisée. Ils repartent très comblés des expériences enrichissantes partagées et reçues des autres pays. Ils se sont engagés, dès leur retour au pays, à organiser une restitution des acquis de cet atelier auprès des acteurs et des institutions concernées par le sujet (les Ministères de Tutelle, la Direction Générale des Impôts, la Direction Générale du Trésor, la Direction Générale du Budget, les faitières des communes, etc.).

Pour finir les participants ont débattu de différents projets d’étude qui pourraient être lancés dans le prolongement de l’atelier, notamment un projet sur le fondement et la clarification de la méthodologie de calcul du taux des transferts financiers verticaux aux Collectivités Territoriales, , un autre sur l’élaboration et la validation d’un cadre de référence d’analyse financière rétrospective et prospective des Collectivités Territoriales , un dernier enfin sur l’amélioration des systèmes d’information sur les finances des Collectivités Territoriales.

         

Birgit JOUSSEN, Cheffe de Coopération de l’Ambassade d’Allemagne        Vue partielle des participants

                                                                         Vue partielle des participants

                                                                          Vue partielle des participants

R

M. Raphaël Akotègnon, Ministre de la Décentralisation

et de la Gouvernance Locale du Bénin, 

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