15 ans de décentralisation au Bénin: Les acquis, les défis et les perspectives

Après une décennie de gestation, la décentralisation béninoise est entrée dans sa phase active à la suite des élections communales et municipales de décembre 2002 et janvier 2003. Depuis le 8 février 2003, avec l’installation du Conseil Communal de Ouaké, le Bénin fait désormais partie des pays qui expérimentent réellement la décentralisation démocratique en Afrique. Ferme recommandation de la Conférence Nationale de février 1990, la décentralisation reste et demeure un pilier essentiel de la démocratie. Elément phare de la Réforme de l’Administration, la décentralisation a pour objectif majeur de mettre en place dans notre pays, des collectivités locales décentralisées, dotées de la personnalité juridique, de l’autonomie financière et librement administrées par des conseils élus, selon le Titre X de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990. Deux enjeux étaient spécifiés à la décentralisation : la promotion de la démocratie à la base et le développement local. Bien que ces enjeux de la décentralisation résument les défis des Etats africains, un demi-siècle après les vagues d’indépendance, le bilan de cette réforme reste mitigé même si de toute évidence, la décentralisation apparaît comme l’instrument à privilégier pour le développement de l’Afrique.

Il serait prétentieux, de faire un bilan de 15 ans de décentralisation sans une collecte des informations dans les 77 communes du pays. Toutefois, avec les informations accumulées depuis les années 2000 par la Rédaction du journal Le Municipal, un premier bilan des acquis de la décentralisation est bien faisable.

Les acquis de 15 ans de décentralisation au Bénin

• L’existence et le fonctionnement régulier des organes communaux: la tenue régulière des sessions des conseils communaux et municipaux, des réunions de municipalité et de certaines commissions techniques est un bon indicateur du souci des maires d’assurer une gestion collégiale des affaire locales. Il reste à ces organes de mettre en place les cadres et outils de développement local et de démocratie à la base ;
• la démocratie à la base: elle constitue une réalité politique et institutionnelle fonctionnelle. Le cadre d’une démocratie de proximité existe désormais à travers la commune. Selon l’article 2 de la loi 97-029, « la commune constitue le cadre institutionnel pour l’exercice de la démocratie à la base. Elle est l’expression de la décentralisation et le lieu privilégié de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques locales ». Ce qui permet l’implication des citoyens et plus particulièrement la société civile, les couches socio-professionnelles et socio-confessionnelles à la prise des décisions qui engagent la vie des communes ;
• la continuité du service public: le démarrage des communes s’est opéré sans rupture de charge dans la gestion des administrations locales qui continuent de rendre les services aux usagers. Mieux, ces services se sont améliorés grâce à l’initiative des acteurs communaux. La construction d’infrastructures sociocommunautaires est une réalité quotidienne dans les 77 communes du pays. Ce qui permet une mise en place progressive du développement local ;
• l’élaboration des plans de développement communal (PDC) : la totalité des communes, dispose de leurs PDC, élaboré de manière participative; ce qui témoigne de la volonté politique des élus locaux de gérer les affaires locales suivant une approche stratégique, c’est-à-dire de ne pas naviguer à vue. Certaines communes ont bouclé leur PDC troisième génération.
• la communication locale. Au plan local, l’on assiste depuis 2003 à une évolution positive en matière de communication locale. En effet, les élus locaux appréhendent mieux que les sous-préfets, l’importance stratégique de la communication dans la gestion des affaires locales. En effet, la communication locale doit permettre la transparence et la participation citoyenne ;
• l’exercice du pouvoir de tutelle de façon apaisée jusqu’en 2016. Les actes pris par les conseils communaux et les maires sont contrôlés par les préfets; ce qui permet d’assurer le respect des règles républicaines et de préserver l’unité nationale. L’exercice du pouvoir de tutelle qui avait engendré des situations tendues dans certains départements (Zou-Collines, Borgou et Littoral), s’opère depuis 2005-2007 dans un climat plus serein à telle enseigne que l’on parle de « tutelle apaisée ». Depuis 2016, la tutelle à Cotonou s’est un peu durcie et les décisions de la Cour Constitutionnelle et surtout Suprême sont vivement attendues.
• La mise en place des outils de gestion communale. A la différence notable des anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines ainsi que de certaines communes de la sous-région, les communes béninoises disposent aujourd’hui d’un nombre appréciable d’outils de gestion qui participent de l’amélioration des prestations de nos administrations locales. Certains de ces outils ont été actualisés. Il s’agit notamment des outils ci-après:
• les guides du maire, du conseiller communal, de l’ordonnateur, du receveur-percepteur, comptable de la commune, de la maîtrise d’ouvrage communale, sur les modes de gestion des services publics locaux, sur la coopération décentralisée, d’élaboration du PDC, du contrôle de légalité ;
• les manuels de procédures administratives et financières dont ceux du FADEC ;
• les applications informatiques en matière de gestion des ressources humaines, financières et d’état civil ;

• la création de structures intercommunales. Ces structures qui constituent des regroupements de communes, permettent à ces dernières de se concerter à l’échelle départementale et nationale en vue de défendre les droits des communes et de promouvoir le développement régional. L’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) reste la faîtière des communes du Bénin et est positionnée dans les organes sous régionaux, régionaux et internationaux des collectivités territoriales ;
• la coopération décentralisée existe et les communes béninoises ont fait montre d’un dynamisme remarquable dans la recherche de partenariats avec les collectivités locales étrangères. Aujourd’hui, une cinquantaine de nos communes entretiennent des relations de jumelage-coopération avec des communes et régions d’autres pays. Par ailleurs, nos communes participent au mouvement municipal africain et mondial au niveau des organismes tels que le Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOA, Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique, l’Association Internationale des Maires Francophones (AIMF), Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU), l’Association Francophone Internationale de la Coopération Décentralisée (AFICOD).

Les défis

La décentralisation béninoise comporte beaucoup de défis dus à certaines dispositions du cadre législatif à parfaire et à une appropriation insuffisante de ses enjeux par les différents acteurs. L’on mettra en exergue les principaux défis, à savoir :

• le toilettage du cadre législatif de la décentralisation

Outre une meilleure codification de la destitution des maires souhaitée par tous les acteurs, le toilettage des textes sur la décentralisation devra veiller à :

• organiser l’autonomie locale et ses implications pour les pouvoirs publics, notamment la tutelle et le gouvernement central. Que faire lorsque le gouvernement prend des initiatives dans le champ de compétence des communes ou omet de consulter un conseil communal dans le cadre d’une politique publique visant son territoire ?
• préciser davantage les modalités et les limites de la tutelle, si ce n’est une évolution de la tutelle vers le transfert du pouvoir d’annulation au juge administratif ;
• donner un contenu à la démocratie locale et au développement à la base. Il est important que la loi ébauche les mécanismes (et outils) de promotion de la démocratie locale et du développement à la base en insistant sur le rôle et la responsabilité des différents acteurs ;
• l’émergence d’une fonction publique territoriale et d’un statut pour l’élu local et les maires.

• l’incivisme fiscal

La plupart des citoyens béninois sont réfractaires aux impôts et taxes pourtant indispensables pour le fonctionnement et le développement des communes. En d’autres termes, nous sommes prompts à réclamer nos droits et très lents à accomplir nos devoirs civiques. Or la logique veut que le citoyen paye d’abord ses impôts et demande ensuite des comptes au maire au sujet de leur utilisation.

• Le manque d’innovation communale.

La décentralisation ne renvoie pas les élus locaux sur les chantiers battus des différents gouvernements qui se sont succédé à la tête du pays. Elle pousse à l’innovation et à la valorisation du potentiel local pour créer le développement durable.

• la gestion insuffisamment transparente

La lisibilité politique de l’utilisation des maigres ressources financières de nos communes n’est pas claire; ce qui ne permet pas d’établir un contrat de confiance entre les élus locaux et leurs populations. En effet, la tendance générale observée est que la majorité des élus locaux s’accrochent aux avantages liés à leur statut. A ce jour, très peu de communes rendent compte à leurs citoyens de l’utilisation des deniers publics. Il faut donc promouvoir les outils et les mécanismes de promotion de la gouvernance locale.

 

• la tendance marquée à la politisation de la gestion communale.

Il s’agit ici d’un mal national qui malheureusement se répand, au niveau local. La recherche du consensus politique en vue d’une meilleure gestion de nos communes est la chose la moins partagée. Le parachutage de chefs d’arrondissement, la marginalisation des conseillers de l’opposition par des votes d’une majorité mécanique, les recrutements d’agents sur fond de clientélisme politique, les destitutions ou menaces de destitutions politiciennes, les ambitions nationales de certains maires qui les exposent, à tort, à des déstabilisations politiciennes, etc. constituent autant de déviances préjudiciables à une gestion consensuelle de nos communes.

 

• la confusion des rôles des différents acteurs locaux

Il existe actuellement une confusion de rôles au sein des élus locaux (entre maires, adjoints au maire, chefs d’arrondissement et présidents des commissions permanentes), entre les élus locaux et les organisations de la société civile, entre certains maires et chefs traditionnels, etc. Cet état de choses ne facilite pas les effets de synergie nécessaires à une bonne gestion des communes. Il y a lieu de clarifier progressivement les rôles des différents acteurs afin de créer les conditions favorables à un bon exercice des compétences communales. La Fondation Le Municipal œuvre pour un document de promotion de la démocratie locale et de la bonne gouvernance dans les communes.

• l’absence de coordination de l’appui des bailleurs

L’appui financier important des bailleurs n’est pas équitablement réparti à l’ensemble des communes, malgré l’existence du FADEC. Certains partenaires gardent d’importantes ressources en dehors de leur contribution au FADEC et les injectent directement dans les communes. Le défi est que la PONADEC devrait intégrer cette dimension et coordonner ces interventions selon la vision nationale, les orientations stratégiques et d’élaboration d’un programme national d’appui à la décentralisation grâce à la préparation et à l’organisation d’une table ronde des partenaires au développement local du Bénin.

• la promotion embryonnaire du développement local

Si les PDC sont disponibles, il faut bien reconnaître que leur mise en œuvre est très timide et laborieuse, tant les communes n’ont pas les moyens de leurs politiques parfois trop volontaristes et ambitieuses. De même, l’impact des investissements locaux coordonnés par les communes reste faible. Enfin, la politique de développement local devra intégrer le secteur privé et des investissements structurants, de concert avec le gouvernement et les pôles régionaux de développement.

• La valorisation du principe de subsidiarité

La décentralisation sans transfert des compétences et des ressources est une centralisation déguisée, aux antipodes du principe de subsidiarité qui régit la mise en place et la mise en œuvre de la décentralisation.  Pour mémoire, le principe de subsidiarité est le principe selon lequel une responsabilité doit être assumée par le niveau d’autorité publique le plus compétent. C’est donc, pour l’action publique, la recherche du niveau le plus pertinent, le plus proche et le plus contrôlé par les citoyens. Il conduit à ne pas faire à un échelon plus élevé ce qui peut être fait avec plus d’efficacité à un échelon plus bas. Le niveau supérieur n’intervient que si le problème excède les capacités du niveau inférieur. Il s’agit du principe de suppléance dont l’origine remonte à la doctrine sociale de l’Eglise catholique. En matière de décentralisation, le principe de subsidiarité conduit l’Etat à déléguer certaines de ses compétences aux collectivités territoriales lorsqu’il considère qu’elles sont plus à même de les assumer, compte tenu de leur proximité avec les citoyens. A l’inverse certaines missions restent naturellement au niveau de l’Etat : diplomatie, défense et sécurité, justice, monnaie, solidarité et cohésion nationale… C’est donc un principe de bonne gouvernance et d’efficacité de l’action publique.

Les perspectives de la décentralisation au Bénin

Après 15 ans d’existence, 2018 devra être également l’année de reformulation du processus de décentralisation en cours afin de permettre à la Réforme de l’Administration Territoriale amorcée dès le lendemain de l’historique Conférence des Forces Vives de la Nation, d’impulser la démocratie à la base et le développement local durable. Il s’agit de prendre des initiatives afin de rendre effectifs :

• l’implication des citoyens dans le processus,
• le toilettage du cadre législatif de la décentralisation,
• l’élaboration d’un document de promotion de la démocratie et de la gouvernance locale,
• la structuration d’un dialogue constructif entre l’Etat, les collectivités territoriales et la société civile à travers un cadre de concertation et de coordination du processus de décentralisation.

Mais pour relever ces défis, il faut sortir des paradigmes habituels, mettre de côté le tout juridisme classique dont font montre malheureusement les cadres de l’administration. Eviter le « copier-coller » des textes de loi française en la matière, sans un débat et des travaux de contextualisation de ces contenus dont la valeur de référence ne saurait être niée. Il faudra tirer leçon des 15 ans de décentralisation, capitaliser les expériences réussies, extraire des aspirations des forces vives de la nation, la nouvelle génération de la décentralisation béninoise. La démocratie locale et le développement à la base qui sont les enjeux de la décentralisation doivent être aux couleurs de la nation béninoise. Bientôt trente ans de démocratie sans culture de la démocratie au Bénin. Nous devons nous interroger sur notre capacité à produire des lois qui sont internalisées par les citoyens qui doivent les appliquer. Pourquoi notre administration n’est pas une administration de service, de développement ? Pourquoi les femmes et les hommes vertueux de notre pays, une fois aux affaires, sont pris en compte par un système qui finit par les corrompre, tout au moins les compromettre ?

Le Gouvernement de la République, dans la dynamique locale naissante et matérialisée par des efforts appréciables mais encore en deçà des attentes, devra mette en place un cadre globale de concertation et de reformulation de la décentralisation, tout en respectant les trois principes fondateurs d’un vrai pouvoir local :

• La libre administration des collectivités territoriales ;
• Le respect du principe de subsidiarité ;
• La démocratisation de la décentralisation impliquant une soumission de tous les acteurs au droit ou alors à la sanction diligente d’un juge.

A cet effet, ces propositions peuvent alimenter la réflexion :

1. La création d’un cadre de dialogue annuelle et d’évaluation du processus de décentralisation. Le Gouvernement ayant fait l’option de limiter les institutions au strict minimum, il est à suggérer l’institution d’une Conférence annuelle des acteurs de la décentralisation (peu importe le nom qu’on lui donne) pour permettre aux institutions de la République, au Gouvernement, aux Préfets, aux cadres de l’administration, aux élus locaux, à la société civile, aux composantes de la société (syndicat, chefferie traditionnelle, autorités confessionnelles) au secteurs privé, aux chercheurs et aux universitaires, aux partenaires techniques et financiers et à des personnalités de s’asseoir autour de la même table pour débattre des préoccupations liées à la décentralisation. Cette instance qui pourrait disposer d’un secrétariat pourra entendre les différents acteurs mandatés comme le gouvernement, le parlement, le pouvoir judiciaire concerné, les élus locaux et formuler des recommandations voire prendre des décisions qui obligent les uns et les autres. Malheureusement, il n’existe aucun cadre de ce genre ni même un cadre de concertation entre le pouvoir central et local.

2. Dans le cadre du toilettage des textes de loi sur la décentralisation, plus précisément l’élaboration d’un Code Général des Collectivités Territoriales au Bénin, il importe de prévoir soit dans un autre document l’importante question de l’autonomie locale, de la libre administration des collectivités locale afin d’en faire de vrais pouvoirs locaux totalement responsables, certes sous la tutelle des préfets mais non aux ordres des préfets ou du pouvoir exécutif. La Fondation Le Municipal a organisé un riche débat en son sein qui a abouti à deux évidences :
   • la nécessité de faire émerger un vrai pouvoir local à travers un code de la démocratie et de la gouvernance locale qui identifient l’ensemble des acteurs de ce pouvoir local, leur rôle et leur responsabilité ainsi que la nature des relations qui doit exister entre ces acteurs. Ce code devra développer les modalités et les outils de la démocratie locale et du développement à la base. En principe, ce document devra être distinct du Code Général des Collectivités Territoriales qui définit le cadre de la décentralisation dans lequel la démocratie locale et le développement à la base seront promus. Toutefois, le choix d’un document unique est possible. Dans ce cadre il faudra mettre l’accent sur les règles et outils de de la démocratie et de la gouvernance locales. Les différentes chartes élaborées et signées depuis 2003 ne peuvent pas régler la question de la bonne gouvernance. Il faut aller plus loin ;
   • une fois ce travail accompli, engager une campagne professionnelle et méthodique de sensibilisation dont les éléments techniques pourront être dévoilés dans le cadre d’un travail scientifique. Que peut-on réaliser avec des acteurs qui ne s’identifient pas comme tels ?

Le document de promotion de la démocratie et de la gouvernance locale vise ces objectifs stratégiques :

• Détermine clairement les catégories d’acteurs de la décentralisation ;
• Expose clairement leur rôle et leur responsabilité dans la décentralisation ;
• Définit les modalités pratiques de mise en œuvre de ce rôle et de cette responsabilité ;
• Précise les liens éventuels entre les autres acteurs et les cadres de gestion de ces interférences indispensables à la réussite du processus ;
• Les outils de la démocratie locale et les modalités de leur mise en œuvre, avec les obligations dont le non-respect entraine des sanctions pénales, administratives et civils ;
• Le processus de prise des décisions et les sanctions de leur violation ;
• Les modalités de promotion du développement locale et les formes d’inclusion sociale à respecter dans une commune ;
• Les voies de recours universels à la disposition de chacun des acteurs dont la jouissance des droits et la capacité à contraindre l’autre à assumer ses devoirs et ses responsabilités sont des données essentielles pour le succès de la décentralisation.

3. Engager un dialogue franc et sincère entre le gouvernement central et les autres acteurs de la décentralisation, un dialogue structuré et constructif sur le transfert des ressources et des compétences aux communes dès le premier trimestre 2018. A cet effet, la Fondation Le Municipal suggère :

• Le recrutement et la mise à la disposition des 77 communes (prioritairement celles qui sont dans le besoin) d’au moins 1.000 agents, sur la base des profils déterminés d’un commun accord avec les communes sous le leadership de l’Association Nationale des Communes du Bénin. Le constat aujourd’hui est que des communes sont obligées de positionner à des postes sensibles comme le secrétariat général et son adjoint, les responsable des affaires financières, de la planification, de la passation des marchés publics et des services techniques, des cadres n’ayant pas le profil ou encore des non cadres. Toutes les formations du monde ne pourront pas permettre à toutes ces personnes de bonne volonté d’assumer ces charges techniques ;
• La définition d’un chronogramme pour la conformité de l’Etat béninois aux recommandations de l’UEMOA pour le transfert d’au moins 15% des recettes budgétaires de l’Etat aux collectivités territoriales. Cet objectif peut être étalé sur les trois prochaines années budgétaires du quinquennat en cours.