15 ans de réforme de l’administration territoriale: Pleins feux sur la décentralisation béninoise

Après les élections locales de décembre 2002 et de janvier 2003, 77 communes ont vu le jour, animées par des conseils élus et des exécutifs (appelés maires) désignés au sein des conseils. Dans cet article, la Rédaction du Journal Le Municipal revient sur les grands principes de base et le rôle des acteurs de la décentralisation au Bénin.

Les principes de la décentralisation béninoise

La décentralisation repose notamment sur les principes suivants :

• La libre administration des collectivités territoriales par des organes élus : le conseil communal/municipal et le conseil de village/quartier de ville sont élus au suffrage universel ; le maire et ses adjoints sont élus par le conseil communal ; le chef d’arrondissement est élu par le conseil communal parmi les conseillers élus sur la liste de l’arrondissement concerné ; les chefs de village/quartier de ville sont élus par le conseil de village/quartier de ville.

• L’existence d’une autonomie locale dont les principes de fonctionnement seront précisés par la loi.

• le couplage de la décentralisation et de la déconcentration : ce principe signifie qu’une bonne décentralisation passe par une déconcentration adéquate. Mais en aucun cas, l’Etat ne doit pas promouvoir la primauté des services déconcentrés et de la tutelle sur les collectivités locales. Ce couplage suppose une complémentarité et surtout un accompagnement des collectivités territoriales par l’Etat à travers ses démembrements.

• Le principe de subsidiarité comme base du partage des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales : la responsabilité d’une action publique est dévolue à l’entité compétente la plus proche de ceux qui sont directement bénéficiaires de cette action. Lorsque l’action publique ou la politique publique touche directement les populations à la base elle relève de la collectivité territoriale. Le principe de subsidiarité recherche le niveau pertinent auquel doit être conçue une action publique afin d’impliquer autant que faire se faire se peut. C’est sur cette base que les compétences transférées ux communes ont été déterminées.

• Un seul niveau de décentralisation : le Bénin a fait le choix de la cohérence avec la commune qui elle-même couvre territorialement les 77 sous-préfectures et circonscriptions urbaine. La commune est la seule compétente pour la gestion des affaires locales.

• Il n’y a pas de hiérarchie entre les communes mais elles n’ont pas le même statut : les trois grandes villes comme Cotonou, Porto-Novo et Parakou ont un statut particulier, une organisation structurelle un peu différente et plus de responsabilités et de compétences.

• les unités administratives de la commune, organes infra-communaux sont : les arrondissements et les villages / quartiers de ville. Elles n’ont pas de personnalité juridique ni d’autonomie mais sont dotées d’organes de représentation pour être des cadres de promotion de la démocratie à la base.

• Un seul niveau de déconcentration : le département, circonscription administrative dirigée par un Préfet chargé de la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat et des questions de développement sur le ressort territorial du département.

• Le contrôle de tutelle des communes est assuré par le préfet. Ce contrôle vise à préserver l’intérêt général et à lutter contre l’inertie dans les communes comporte deux volets : l’assistance-conseil aux communes et le contrôle de légalité des actes pris par les maires. Il n’y a pas de lien hiérarchique entre le préfet et le maire.

• Les communes sont dotées d’un budget propre séparé de celui de celui de l’Etat. Aucune dépense de souveraineté de l’Etat n’est imputée aux collectivités locales. Il est prévu un système de péréquation/solidarité financière entre les communes et entre communes et l’Etat.

Les organes de la commune

 

Le maire et ses attributions au Bénin

Elu par le conseil communal (communes de droit commun) ou municipal (communes à statut particulier) en son sein pour un mandat de cinq ans renouvelable, le maire bénéficie d’une « double casquette ». Il est à la fois exécutif de la commune (plus de 98% de ses attributions) et représentant de l’État (moins de 2%).

1. En sa qualité d’exécutif communal, le maire met en œuvre les compétences propres de la commune (après délibération du conseil) et exerce ses attributions propres sous la protection du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Il est alors dans une relation de tutelle avec le préfet et administre librement sa commune. Toutefois, ses actions doivent être guidées par l’intérêt général et le respect de la loi.

2. Comme représentant de l’Etat, le maire exécute les attributions déléguées ou partagées avec l’Etat, sous l’autorité du préfet ou du procureur de la République, selon les cas. Il est alors considéré comme le chef d’un service déconcentré « particulier » de l’Etat. L’article 16 de la loi 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier précise que « le maire représente l’État dans la commune dans les domaines suivants: état-civil, opérations de recensements ; publication et exécution des lois et règlements ; légalisation des signatures ; défense nationale en ce qui concerne le recensement et la défense civile ». Ce rôle de représentant de l’Etat est très accessoirement exécuté par le maire. En la matière le préfet peut se substituer après mise en demeure ou d’office au maire comme le dispose l’article 17 de la même loi : « Dans le cas où le maire négligerait d’exercer les compétences à lui dévolues à l’article 16, le préfet dispose d’un pouvoir de substitution. Les fautes commises par le maire dans 1’exercice de ces compétences engagent la responsabilité de l’État », et non la commune. Ce qui confirme le double statut du maire.

Le Conseil communal ou municipal

Le Conseil communal (dans les communes de droit commun) et municipal (dans les communes à statut particulier) est l’organe délibérant de la commune. Le Conseil délibère et le maire exécute. Suivant les dispositions de l’article 23 de la loi 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale de la République du Bénin : « La commune est administrée par un conseil élu dénommé conseil communal ». Pour l’article 83 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, « la commune, à travers le conseil communal et le maire est compétente pour les affaires définies dans les dispositions du présent chapitre ». Le conseil communal ou municipal est l’assemblée locale qui décide et le maire et son administration mettent en œuvre.

 

Les domaines de compétences  des communes

Les domaines de compétences  des communes sont clairement définis : on distingue les compétences propres aux communes, les compétences déléguées et les compétences partagées avec l’Etat. Les compétences des communes concernent :

Compétences déléguées

Les compétences déléguées sont des compétences relevant des attributions régaliennes de l’Etat, mais dont l’exécution pratique, en vertu du principe de subsidiarité, est déléguée aux communes.

• Réception des déclarations des naissances, mariages, des décès
• Célébration des mariages
• Transcription des jugements supplétifs et de tous actes et délivrance d’extraits
• Légalisation et certification d’actes

 

Compétences partagées

Les compétences partagées sont des compétences dont la mise en œuvre relève à la fois de l’Etat et des communes. Toutefois, l’Etat garde la main mise sur leur gestion. Ainsi, le Préfet, en cas d’urgence ou non, en cas d’inertie, peut intervenir dans ces domaines.

• Police administrative (sécurité,  tranquillité, salubrité et ordre public)
• Approbation du  plan  annuel  de  sécurité publique et de  lutte contre  la délinquance et la criminalité
• Police judiciaire
• La publication des lois et règlements
• L’organisation des élections

 

Compétences propres

Des compétences reconnues aux communes et dont l’exercice est protégée par la libre administration des communes. Selon la doctrine et la jurisprudence qui sont des sources de droit, l’intervention de l’Etat n’est possible qu’en cas d’inertie ou de crise liée à la mauvaise gestion de ces compétences.

• Elaboration du  plan  de  développement local
• Elaboration du  plan  de  développement économique et social
• Usage et affectation des sols
• Elaboration du  plan  d’aménagement  urbain et de lotissement
• Délivrance des permis d’habiter et de permis de construire
• Occupation du  domaine  public  communal
• Initiation des  actes  liés  aux  travaux d’aménagement des infrastructures et des équipements
• Gestion et  maintenance  des  infrastructures  et  équipements  relatifs  aux  travaux d’aménagement
• Réalisation et entretien des gares routières, des embarcadères et des parkings à caractère local
• Règlementation des  transports  des  personnes et de biens communaux
• Installation et entretien des feux de signalisation
• Diffusion des organes d’information écrite
• Collecte et  traitement  des  déchets  liquides et solides autre que les déchets industriels
• Construction et entretien des réseaux publics d’évacuation des eaux usées et pluviales
• Construction et  entretien  des  ouvrages d’aménagement  des  bas-fonds  et  protection contre les inondations
• Délimitation des zones interdites à l’urbanisation
• Création, entretien et gestion des cimetières et des services funéraires
• Création et  entretien  des  espaces  verts, jardins et places publiques
• Préservation des conditions d’hygiènes et de salubrité en matière de prospection et de distribution d’eau potable
• Préservation de  périmètre  de  sécurité sanitaire  autour  des  captages,  forages  et puits,  d’assainissements  privés  des  eaux usées
• Lutte contre  les  vecteurs  des  maladies transmissibles
• Préservation des  conditions  d’hygiène des aliments, des lieux et d’établissements accueillant du public
• Initiation des mesures pour la promotion de l’éducation de la jeunesse
• Aide sociale aux déshérités et aux sinistrés
• Construction, réparation, entretien et gestion des marchés
• Construction, réparation, entretien et gestion des abattoirs
• Préparation, vote et exécution du budget communal
• Fixation des taux des  impôts et  taxes  locaux

Au nombre des compétences  transférées, nous avons certaines qui plus ou moins non exercées.

• Elaboration du schéma directeur d’aménagement de la commune
• Contrôle de conformité des réalisations et des constructions  avec  la  règlementation en vigueur
• Promotion immobilière publique et privée
• Réalisation et entretien des routes, pistes et ouvrages d’art communaux
• Elaboration du plan de circulation urbaine
• Organisation des  transports  urbains  collectifs
• Installation de radiodiffusion sonore et de télévision locales
• Fourniture et distribution d’eau potable
• Elaboration de la  règlementation de  l’assainissement individuel et sa promotion
• Construction, réparation,  équipement  et entretien des centres de formation professionnelle de niveau communal
• Promotion des  langues  nationales  en vue de leur utilisation sous forme écrite et orale
• Réalisation, équipement, réparation et entretien des centres publics de santé au niveau de l’arrondissement, du village et du quartier de ville
• Construction, réparation,  équipement  et entretien des centres publics de formation sociale au niveau de  l’arrondissement, du village et du quartier de ville
• Promotion et investissement dans le tourisme, l’artisanat et l’industrie
• Aménagement des zones industrielles et artisanales

Compétences  non transférées

• Conservation du  patrimoine  culturel  local
• Installation des lignes de télécommunication locale
• Installation des  cabines  téléphoniques publiques

Compétences  transférées exercées par endroit

• Elaboration du plan d’urbanisme dans les zones agglomérées
• Réalisation et entretien des voies urbaines et de  leurs  réseaux  d’assainissement  en zones agglomérées
• Signalisation routière
• Installation des centres d’écoute publique radiophonique et/ou télévisuelle.

Compétences  transférées  exercées partiellement  ou  en  partenariat  avec d’autres structures

• Réalisation et  entretien  des  réseaux d’éclairage public
• Infrastructures hydrauliques à caractère local

Compétences  non  intégralement transférées

• Construction, réparation,  équipement  et entretien des établissements publics d’enseignement secondaire
• Construction, réparation,  équipement  et entretien des établissements publics d’enseignement maternel et primaire.

Les acteurs de la décentralisation et du jeu démocratique local

La mise en œuvre de la décentralisation fait intervenir un ensemble d’acteurs. De leur engagement et dynamique dépendent l’enracinement de la démocratie à la base et la promotion d’un développement local. Outre le Conseil communal et le maire abordés un peu plus haut, nous avons :

• Les élus locaux ont la charge d’administrer la commune, d’en élaborer le plan de développement et de mobiliser les ressources humaines, matérielles et financières nécessaires à son exécution. Dans ce groupe d’acteurs, il faut mentionner les chefs d’arrondissement, de quartier de ville et de village qui assistent le maire dans la promotion de la démocratie et du développement à la base.
• Le secteur privé a été souvent ignoré comme acteur majeur de la décentralisation. Du coup, il n’a pas été associé aux différentes réflexions et actions pour la promotion de l’économie locale et du développement à la base en général. Le défi désormais est l’implication du secteur privé dans la décentralisation.
• L’Etat qui donne les orientations nationales, les normes et supervise leur respect au niveau local. L’Etat apporte son appui technique (assistance-conseil) et son soutien matériel et financier aux communes. L’Etat intervient directement dans la décentralisation à travers les préfectures et les services déconcentrés des différents ministères.
• Les citoyens. La décentralisation vise à rapprocher les centres de décision des populations à la base. Elle constitue un partage du pouvoir, des ressources et des responsabilités et doit permettre de rapprocher géographiquement les prises de décision des populations. Ce faisant, elle reconnait le citoyen, individuellement et collectivement pris comme un acteur essentiel, le destinataire réel de ce pouvoir que l’Etat transfère aux collectivités locales. Malheureusement, les populations limitent leur intervention aux périodes électorales alors que le plus important commence après le vote. En principe, les autorités locales devraient promouvoir des mécanismes de coordination sociale qui facilitent la participation des citoyens à l’action politique et au processus décisionnel au sein des communes. Celui qui paie doit avoir un droit de regard sur la gestion qui est faite de ses ressources collectées tant au niveau local que national. Dans ce contexte, le rôle de l’acteur public évolue : la municipalité ne doit plus décider et agir pour des individus mais devrait être un catalyseur de l’action des citoyens, en apportant une aide ou en facilitant la mise en relation des acteurs. C’est le rôle de coordination des autorités locales. Avec ce nouveau paradigme de la décentralisation, le citoyen doit :
• Rechercher et accéder à l’information. Sans information, le citoyen ne peut pas exercer son droit de participation. Etre au courant des activités de la commune, des rencontres et des sessions publiques, accéder à l’affichage public de la commune, suivre ses différentes émissions à la radio, dans les médias traditionnels et sociaux, prendre copie des décisions importantes et tout documents utiles au contrôle citoyen de l’action publique communale. Il faut que le citoyen reste donc connecté à l’actualité de sa commune. C’est la première étape du rôle du citoyen ;
• Analyser et traiter les documents et autres informations qui circulent sur la commune. Cette deuxième étape consiste à échanger avec les élus, les amis de la commune, à se faire une opinion sur les informations recueillies. Aujourd’hui les médias et les réseaux sociaux facilitent la « digestion de l’information » et préparent le citoyen à l’action ;
• Participer de trois manières :
  • Payer des contributions fiscales et non fiscales ;
  • Assister aux différentes réunions publiques, notamment les sessions du conseil, les audiences publiques de reddition des comptes… ;
  • Interpeller les mandataires de la commune sur ce qu’on estime être mal géré et suivre la procédure jusqu’à son terme. La pétition peut être un outil efficace à cet effet. On peut également créer des associations, des comités informels avec d’autres personnes… ;
  • Dénoncer à l’autorité de tutelle, au gouvernement, à la justice et aux médias les faits illégaux dont on aurait connaissance ;
  • Proposer des actions, des initiatives ou des activités en ayant soin d’y associer d’autres citoyens.

Avec le discrédit qui pèse sur les gouvernements et la méfiance des citoyens qui a conduit à des crises de la citoyenneté dans d’autres pays, il devient urgent de susciter plus fortement l’implication des habitants dans la vie communale. Le constat aujourd’hui est que la décentralisation n’a pas encore permis de resserrer les liens entre élus et citoyens autour de la gestion de la collectivité locale. La pauvreté qui pousse les populations à se surpasser dans le travail, ne leur laisse pas toujours le temps pour une participation à la gestion de leur cité. Et pourtant, la réponse à la pauvreté devrait venir de cette participation. Il faudra mettre en place des sensibilisations de masse et surtout promouvoir dans le système éducatif la responsabilité citoyenne. Les partis politiques, les associations et l’école doivent être des cadres d’éducation à une citoyenneté responsable et participative. Tout ceci ne sera efficace qu’avec la promotion des outils de participation et de démocratie à la base.

 

• Les partenaires au développement local (organismes bilatéraux et multilatéraux, communes étrangères, organisations internationales de ville, etc.) apportent leurs appuis aux efforts de développement local. Plusieurs pays partenaires comme la Suisse, la France, l’Allemagne, les Pays Bas, la Belgique, le Canada… ainsi que quelques partenaires multilatéraux ont des projets ayant un impact certain sur la décentralisation. Les PTF ont œuvré pour l’organisation des premières élections communales et municipales. Ils jouent un rôle déterminant dans le maintien et le renforcement de la décentralisation au Bénin. C’est l’un des acteurs majeurs ayant compris son rôle et le joue avec efficacité dans le processus de décentralisation. L’Allemagne, le Danemark, la France… ont été l’un des tout premiers partenaires au développement impliqués dans le processus de décentralisation au Bénin. Les actions de l’Allemagne et de la France à travers le projet tripartite d’appui à la décentralisation et à la déconcentration ont permis la préparation aux plans technique et juridique de la mise en œuvre de la décentralisation. Trois programmes ont été mis en œuvre en 2004 par la coopération allemande au Bénin. Le programme d’appui à la décentralisation et au développement communal qui en est aujourd’hui à sa cinquième phase, le Programme de conservation et de gestion des ressources naturelles (départements de l’Atacora et de la Donga) et le programme d’adduction d’eau en milieu rural et urbain (départements du Mono, du Couffo, de l’Ouémé, du Plateau, de l’Atacora et de la Donga).

Le PGDP de la coopération danoise a tôt fait d’appuyer les communes et d’impliquer la société civile dans le processus de décentralisation.

La Belgique a décidé lors de la deuxième session de la commission mixte tenue à Bruxelles en 2004 de soutenir activement le processus de décentralisation au Bénin.

Au titre de la coopération multilatérale et la décentralisation, on retrouve, dès les premiers instants du processus, le PNUD et le FNUAP. Le Programmes des Nations Unies pour le Développement, dans le cadre de son appui à la décentralisation, s’est fixé deux objectifs à savoir: l’amélioration de la gouvernance locale et du développement communautaire. Le projet d’appui au développement communal et aux initiatives locales (ADECOI) dans le Borgou a pour objectif de contribuer à la réduction de la pauvreté par l’accompagnement de la mise en place des sept communes concernées à savoir: Bembèrèkè, Nikki, N’Dali, Tchaourou, Sinendé, Pèrèrè et Kalalé.

Le Fonds des Nations Unies pour la Population intervient dans le domaine de l’amélioration de l’utilisation des services de santé de la reproduction de quantité. Les interventions sont concentrées dans les zones sanitaires de Bembèrèkè, Aplahoué, Pobè, Tanguiéta, Malanville et Natitigou.

On reproche souvent aux partenaires au développement le manque de coordination de leurs actions. Celles-ci sont concentrées dans certains départements pendant que d’autres sont délaissés. On cite généralement le département du Zou et ceux du nord comme la zone de prédilection des bailleurs de fonds. Les ressortissants des départements de l’Atlantique, de l’Ouémé et du Plateau se plaignent notamment d’être laissés pour compte.

Société civile locale, un partenaire important qui doit découvrir sa mission et l’assumer convenablement.

Tout comme dans la plupart des pays africains, la société civile est en construction au Bénin. Elle ne s’exprime pas encore dans un creuset formel et unique mais plutôt à travers une foule d’organisations diverses. La Société civile est représentée par les ONGs, associations de développement et professionnelles, associations de femmes, chefs traditionnels, confessions religieuses et autres acteurs socioprofessionnels. Elle impulse le développement des communautés à la base et de l’économie locale en facilitant l’accès des citoyens à leurs droits et devoirs dans la décentralisation et en mettant des projets de développement en oeuvre.

La presse locale, un engagement mitigé.

L’espace médiatique béninois est caractérisé par le foisonnement des titres. Plus d’une centaine de quotidiens et d’hebdomadaires offrent leurs services à un public pour la plupart concentré à Cotonou et dans quelques grandes villes comme Porto-Novo, Parakou, Bohicon…Marqués par le sensationnel et le fait politique, ces organes ne s’intéressent à la décentralisation que sous forme anecdotique. La presse peint trop souvent de la décentralisation un tableau sombre alors que chaque jour que Dieu fait, les maires, les populations, les partenaires et même le pouvoir central consolident la décentralisation avec des actes concrets. Au plan local, les élus locaux ont pris conscience, mieux que les anciens Sous-préfets, de l’importance stratégique de la communication dans la gestion des affaires locales. La promotion des radios locales, l’édition de bulletins et journaux municipaux, la création de boîtes électroniques et de sites internet et l’intérêt aux médias sociaux constituent des innovations notables qui améliorent la circulation de l’information dans nos communes. Mais beaucoup reste à faire en la matière.