PLAIDOYER DE L’ANCB À L’ISSUE DE L’ANALYSE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR LA GESTION 2020 Cotonou, le 11 novembre 2019

PLAIDOYER DE L’ANCB À L’ISSUE DE L’ANALYSE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR LA GESTION 2020

Cotonou, le 11 novembre 2019

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale,

Dans le cadre de l’étude du projet de loi de finances pour la gestion 2020, la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale fait l’honneur à l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) de soumettre les observations et doléances des communes à la Représentation nationale.

L’ANCB, par ma voix, vous en remercie très sincèrement.

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Les observations de l’ANCB portent sur trois (03) points essentiels que sont :

Les nouvelles mesures du projet de loi de finances et leur incidence sur le développement local ;

Les prévisions du projet de loi de finances au profit des communes ;

Les recommandations.

En ce qui concerne les nouvelles mesures contenues dans le projet de loi de finances et leur incidence sur le développement local

Le projet de loi de finances pour 2020, à travers certaines dispositions nouvelles, favorisera sans doute le développement local et l’amélioration de certaines recettes des collectivités territoriales. C’est le cas, par exemple, des dispositions relatives à l’élargissement de l’assiette de la taxe de développement local (TDL), l’amélioration des modalités de perception de la taxe professionnelle synthétique (TPS) et l’exonération des matériels et équipements photovoltaïques en vue de permettre l’accès du plus grand nombre aux énergies renouvelables. Tout en reconnaissant ces efforts du Gouvernement, l’ANCB se permet d’appeler l’attention sur deux mesures qui pourraient affecter négativement les budgets des communes si elles étaient adoptées en l’état. Elles sont relatives aux articles 17 et 21 du projet de loi en étude.

La première mesure, celle portée par l’article 17, est d’ordre non fiscal. Elle attribue au Ministre chargé des Finances le pouvoir de fixer, par arrêté, la nomenclature des frais de délivrance d’actes fonciers en République du Bénin. Si une telle mesure peut permettre d’introduire une certaine flexibilité dans la définition des tarifs de la nomenclature, elle peut également entraîner une insécurité juridique par une réduction, à tout moment, des recettes perçues par les collectivités locales par ce biais. Au demeurant, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, l’ANCB avait déjà fait observer que les nouveaux tarifs fixés impacteraient négativement les finances locales en entraînant une diminution des recettes propres des communes. Le changement actuellement proposé risque de fragiliser davantage les communes.

La seconde mesure, celle portée par l’article 21, est d’ordre fiscal. Elle est relative au tarif de la taxe de développement local (TDL) en ce qui concerne les produits miniers transportés. Alors que ce tarif était de « 500 francs à 2000 francs par m3 de produits miniers transportés », il est proposé, à travers la modification de l’article 1084 quinter-6 du Code général des impôts, de le ramener à « 500 francs à 2000 francs par 3 m3 de produits miniers transportés ». Une telle modification divise par trois (03) les marges de manœuvre autrefois existantes.

En ce qui concerne les prévisions du projet de loi de finances au profit des communes

L’analyse du projet de loi de finances gestion 2020 révèle une baisse globale des recettes recouvrées au profit des collectivités locales. Cette baisse globale est occasionnée par la diminution des prévisions liées à la taxe de voirie qui passent de 4,3 milliards en 2019 à 3,6 milliards en 2020, soit une baisse de plus de 700 millions de FCFA.

Par ailleurs, Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Les constats qui ressortent de l’examen des ressources prévues pour être transférées par le biais du Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC) ne sont guère reluisants. Ils semblent contredire la volonté affichée par le Gouvernement de procéder à un transfert effectif des ressources en vue de permettre aux communes d’exercer pleinement leurs compétences et d’assurer ainsi le développement à la base. Nous en voulons pour preuve les trois (03) constats qui suivent :

1er constat : La légère augmentation globale des dotations du FADeC (de 45,7 milliards en 2019 à 47,2 milliards en 2020) cache, en réalité, deux importantes régressions.

D’une part, il faut convenir d’une régression au niveau des dotations du FADeC affecté. Celles-ci passent de 12,2 milliards en 2019 à 11,8 milliards en 2020, soit une baisse d’environ 400 millions de FCFA. Le Gouvernement explique cette baisse par son souci de « mettre d’abord en cohérence la politique nationale avec les cadres budgétaires communaux au niveau de certains secteurs », notamment les secteurs de l’eau et de l’assainissement, où les prévisions de ressources du FADeC – assainissement ont régressé de 90,6% entre 2019 et 2020. Tout en partageant cette volonté de mise en cohérence des politiques nationale et locales, l’ANCB tient à souligner qu’elle peut se faire progressivement et sans abattement drastique des ressources du FADeC affecté. Cela est d’autant plus important à souligner que cette baisse des ressources du FADeC affecté s’inscrit dans un contexte d’augmentation des crédits délégués aux services déconcentrés de l’État. Ces crédits enregistrent une augmentation de 1975,8 millions de FCFA, correspondant à un taux d’accroissement de 15,7%. Cela pourrait être interprété comme le signe que le Gouvernement continue de privilégier la déconcentration au détriment de la décentralisation.

D’autre part, la légère augmentation globale des dotations du FADeC cache leur régression par rapport aux recettes budgétaires. En effet, si depuis 2017, il est observé une amélioration du niveau des ressources du FADeC par rapport à celui des recettes du budget général de l’État, en 2020 la tendance s’inversera si les prévisions du projet de loi en étude sont maintenues telles quelles. En effet, les ressources transférées par le biais du FADeC ne représenteront que 3,74% des recettes du budget général de l’État, contre 4,01% en 2019.

2e constat : Les reculs signalés ci-dessus sont d’autant plus graves qu’ils éloignent le gouvernement des objectifs qu’il a lui-même fixés initialement. En effet, en septembre 2017, à travers le Document de programmation budgétaire et économique pluriannuel (DPBEP) 2018-2020, le gouvernement annonçait qu’il serait transféré aux communes, par le biais du FADeC et d’autres mécanismes, 60,1 milliards en 2020. Par la suite, en septembre 2018, les prévisions pour 2020 sont passées à 59,3 milliards. Enfin, en septembre 2019, les prévisions, pour la même année 2020, sont descendues à 46 milliards. Il y a donc une dynamique de régression des ressources à transférer au fur et à mesure que l’on se rapproche de l’année de référence. Une telle dynamique compromet la capacité de financement des communes. Or, avec le rôle central qui est le leur dans l’atteinte des Objectifs du développement durable (ODD), c’est maintenant plus que jamais qu’elles méritent d’être soutenues.

3e constat : Certains ministères délèguent des crédits à leurs services déconcentrés, mais ne s’inscrivent toujours pas dans la dynamique du transfert des ressources aux collectivités territoriales alors que leur champ d’intervention rejoint bel et bien celui des compétences communales telles qu’elles ont été définies par la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. À titre d’illustration, l’article 100 de cette loi dispose que « la commune a la charge de la réalisation, de l’équipement et des réparations des centres publics de santé et de promotion sociale (…).  À cet effet, l’État lui transfère les ressources nécessaires. ». Pourtant, aucun transfert de ressources, au titre du FADeC affecté pour la gestion 2020, n’est prévu par le Ministère des Affaires Sociales et de la Microfinance. Il en est de même du Ministère de l’Eau et des Mines bien que l’article 90 de la loi précitée dispose que « la commune a la charge de la réalisation des infrastructures hydrauliques (…) ».

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

C’est également le lieu de relever l’ineffectivité partielle du transfert des ressources prévues au niveau de certains ministères. Ainsi, au 30 juin 2019, au niveau du Ministère de la Santé, du Ministère des Enseignements Secondaire, Technique et de la Formation Professionnelle, du Ministère du Tourisme, de la Culture et des Sports, du Ministère de l’Eau et des Mines et du Ministère des Enseignements Maternel et Primaire (ligne « entretiens et réparations »), aucune des ressources prévues pour être transférées aux communes ne l’avait été. Le Gouvernement explique ce taux d’exécution nul « par la volonté d’arrimer les actions définies au niveau local avec les politiques publiques pilotées au niveau ministériel ». Là encore, nous tenons à rappeler que cela est possible sans mettre un embargo sur des ressources dont le transfert avait été normalement prévu au budget et validé par votre auguste Assemblée.

 

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Tous ces constats appellent de notre part quelques recommandations.

Mais avant d’y venir, il importe de rappeler les anciennes recommandations de l’ANCB qui n’ont pas été satisfaites jusqu’ici. Elles se présentent comme suit :

1- Rétrocéder aux communes une partie de la redevance sur les GSM. Cette requête, formulée depuis 2010 et reconduite d’année en année, n’a reçu aucune suite favorable à ce jour. Or, elle vise à permettre aux communes de combler les énormes manques à gagner du fait de l’exonération de l’outillage des réseaux GSM.

2- Améliorer les dotations budgétaires aux communes en les hissant à hauteur de 15% des recettes du budget général de l’État. L’ANCB formule cette recommandation essentielle, chaque année depuis 2015, sans écho favorable.

3- Améliorer la dotation budgétaire de l’État au profit de l’ANCB. Depuis 2017, le montant de l’appui institutionnel qui est accordé à l’ANCB stagne. Or, les prévisions de recettes budgétaires ont augmenté depuis lors. Cela s’est traduit, cette année, par l’amélioration des dotations d’appui à la décentralisation à plusieurs niveaux : CONAFIL (de 55,6 millions en 2019 à 62,3 millions en 2020), CeFAL (de 298,4 millions à 305,6 millions), Appui à la PONADEC (de 93,9 millions à 100 millions), etc. Il n’y a pas de raison que l’ANCB ne profite pas de ce contexte favorable. Elle a également besoin de moyens supplémentaires pour mieux accompagner le Gouvernement et les acteurs locaux dans l’atteinte des objectifs de développement.

4- Revoir la clé de répartition du produit de la TPS à raison de 75% pour les communes et 25% pour l’État. En effet, les quatre impôts regroupés au sein de la TPS n’ont pas le même poids. La patente qui alimente le budget local à hauteur de 44% est l’impôt dominant de ce regroupement. C’est pourquoi, depuis 2016, l’ANCB suggère une répartition plus équitable à raison de 75% pour les communes et 25% pour l’État.

5- Procéder à la transposition de la directive de l’UEMOA portant régime financier des collectivités locales. Adoptée depuis 2011, cette directive n’a toujours pas été formellement intégrée au droit positif béninois. Or, elle comporte de nombreuses dispositions susceptibles d’améliorer la gestion financière locale. La transposition offrira également l’occasion d’actualiser, 20 ans après, les dispositions de la loi portant régime financier des communes en République du Bénin.

6- Associer davantage l’ANCB aux réformes financières concernant les collectivités territoriales. En effet, l’examen des documents budgétaires démontre, à plusieurs niveaux, la volonté du Gouvernement de réformer profondément les finances locales dans les années à venir. Il serait indiqué que l’ANCB puisse être, chaque fois, associée aux réflexions.

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Nous sommes convaincus que l’amélioration continue des conditions de vie de nos paisibles populations à la base vous tient énormément à cœur. C’est pourquoi nous nous permettons de reconduire les recommandations ci-avant rappelées. Nous voudrions, comptant sur votre bienveillance, y ajouter quelques nouvelles recommandations. Certaines sont spécifiques au projet de loi de finances pour 2020. Les autres sont d’ordre plus général.

Relativement au projet de loi de finances pour 2020, il conviendrait de :

1- ajouter à l’article 17 que « Les frais à percevoir par les mairies ne peuvent être inférieurs à ceux prévus au moment du vote de la présente loi ». Cela permettra de prémunir les mairies contre une éventuelle diminution des frais perçus lors de la fixation ultérieure de la nomenclature des frais de délivrance d’actes fonciers par arrêté du Ministre chargé des Finances.

2- Maintenir l’ancien tarif de la TDL pour les produits miniers transportés, c’est-à-dire « 500 francs à 2000 francs par m3 de produits miniers transportés » (cf. Article 1084 quinter-6 du Code général des impôts, édition 2019). Cela permettra aux communes de conserver les marges de manœuvre déjà existantes en la matière.

3- Identifier un mécanisme de compensation relativement à la perte de recettes prévue au niveau de la taxe de voirie. Autrement, la baisse de plus de 700 millions de FCFA, qui sera enregistrée en 2020, pourrait compromettre la capacité des communes à financer certaines actions.

4- Augmenter les dotations du FADeC affecté ou, tout au moins, les maintenir à leur niveau de 2019, soit 12.206 millions de FCFA. Le faire permettrait, entre autres, de ne pas donner lieu à une baisse tendancielle des ressources du FADeC dans un contexte d’augmentation des recettes du budget général de l’État. Ce serait un signal fort de l’importance accordée par le Gouvernement et le Parlement au renforcement des crédits de soutien à la décentralisation.

5- Revenir à la dynamique de transfert telle que prévue en 2017 (par le DPBEP 2018-2020) en améliorant de manière plus substantielle les dotations du FADeC et des autres mécanismes de transfert. Il conviendrait, somme toute, de se rapprocher un peu plus des 60,1 milliards initialement prévus pour 2020.

6- Élargir le champ du FADeC affecté par l’inclusion des ministères non pris en compte actuellement (Ministère des Affaires Sociales et de la Microfinance, Ministère de l’Eau et des Mines, etc.), mais ayant un champ d’intervention rejoignant les compétences des communes. Un pas supplémentaire serait ainsi fait vers une plus grande effectivité de la décentralisation à travers le transfert réel des compétences et des ressources afférentes.

7- Rétrocéder une partie de la TVM aux communes, soit au moins 40%, car les voies secondaires de toutes les 77 communes sont tout aussi affectées par les véhicules.

8- La taxe perçue sur le cajou au profit du BGE est en conflit avec la TDL. Cette situation mérite une clarification et appelle un partage de ces revenus avec les communes productrices.

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Au-delà de ces recommandations spécifiques au projet de loi en étude, d’autres, qui sont d’ordre plus général, nous semblent également pertinentes. Il s’agit de :

1- Faire effectivement transférer par les ministères la totalité des ressources prévues pour l’être. En effet, il ne paraît pas approprié que certains Ministères, pour une raison ou pour une autre, suspendent en cours d’année le transfert de certaines ressources alors que cela avait été prévu au budget. Cette suspension influence négativement la capacité des communes à planifier les actions de développement local.

2- Solliciter l’accompagnement du Gouvernement et du Parlement pour modifier la structure des impôts locaux en vue de doter les communes d’impôts à fort rendement. La réussite de la décentralisation est fonction des ressources transférées, mais elle dépend aussi fortement de l’aptitude des collectivités territoriales à disposer de ressources propres suffisantes. À cet effet, il est indispensable de mettre en place une stratégie leur permettant de mobiliser davantage de recettes fiscales. Cela passe par l’amélioration des méthodes de recouvrement, mais aussi par celle de l’assiette des impôts locaux.

3- Solliciter l’accompagnement du Gouvernement en vue du recours à l’emprunt pour financer certains investissements. Les textes de la décentralisation prévoient le recours à ce mode de financement par les communes. Mais, à l’heure actuelle, d’énormes difficultés existent encore en la matière.

4- Solliciter l’appui de la Représentation Nationale pour la constitution d’une dotation complémentaire de ressources de contrepartie d’un montant de 3.632.217.911 de francs CFA pour la réalisation du projet BID-IV (Accord de prêt N°2BEN 0074/7BEN 0075signé depuis le 10 huin2014 entre le Gouvernement du Bénin et la Banque Islamique de développement (BID). Confer article 8 alinéa 14 de l’accord de prêt qui stipule « l’emprunteur devra s’assura qu’il n’y ait aucun déficit dans le financement du projet et s’engage par ailleurs à prendre en charge tout dépassement des coûts estimatifs du projet ». La BID attend du gouvernement béninois qu’un tel engagement soit pris et concrétisé pour permettre la réalisation sur convention MOD AGETUR (déclaré attributaire depuis le 9 janvier 2017) des ouvrages à caractères scolaires ci-après :

Construction et équipement de 339 salles de classes ;

Construction de 189 logements pour enseignants ;

Construction de 113 blocs de latrine à 4 cabines dans les écoles maternelles et primaires ;

Réalisation de 51 forages à motricité humaines dans les écoles maternelles et primaires.

Il convient de préciser que ces infrastructures devraient être réalisées sur les territoires des communes des départements du zou, des collines, de Borgou, de l’Alibori, de l’Atacora et de la Donga.

La non réalisation de ces infrastructures retarde et/ou empêche d’initier et d’obtenir un autre financement au titre du BID-V pour couvrir les 6 autres départements restants. Eu égard à l’acuité des problèmes d’infrastructures et d’équipements scolaires, il urge de faire constituer des ressources de contreparties par ces dotations complémentaires. Le coût initial est de 7 054 112 000 de francs CFA dont 6 124 11 2 000 francs CFA attendus de la BID et une contrepartie initiale du budget national de 930 000 000 de francs CFA très insuffisante.

5- Venant au volet protection de l’environnement et assainissement,

Au titre de la protection de l’environnement, l’Assemblée Nationale a voté la loi 2017-39, portant interdiction de la production, de l’importation, de l’exportation, de la commercialisation, de la détention, de la destruction et de l’utilisation des sachets en plastique non biodégradables. Curieusement, il se fait qu’aucune disposition n’a  été prise dans la loi de finance pour favoriser par contre l’importation et/ou la production de sachets biodégradables. Cet état de chose a un impact négatif sur l’environnement et le cadre de vie de la population dans les communes. Il nous est revenu que des droits de douanes à plus de 60% sont appliqués sur les sachets biodégradables et ne sont pas non plus tolérants sur l’importation d’équipement de production.

Nous, communes, souhaitons à travers la loi de finance 2020 de faire renforcer les dispositions de la loi 2017 en exonérant de droits de douane, l’importation des sachets biodégradables et les équipements de production y afférents, ainsi que la mise en œuvre effective des mesures de sanctions.

En ce qui concerne l’assainissement, 7 communes (Aplahoué,Dogbo, Lokossa, Allada, Abomey, Bohicon et Dassa Zoumé) ont bénéficié d’une étude d’Avant-Projet Détaillé (APD) financée par la Banque Mondiale pour la construction des points de regroupement et de transfert des ordures ménagères et leur gestion par des équipements adéquats depuis 2017. Bien d’autres communes attendent ces mesures d’assainissement du cadre de vie. Nous demandons que les ressources du MCVDD soient renforcées afin de couvrir le coût du projet dont l’estimation est d’environ 5 milliards de francs CFA.

6- Solliciter l’appui de la Représentation Nationale pour l’octroi de redevances sur les installations de la SONEB et de la SBEE sur le territoire des communes.

7- Nous ne saurions finir sans attirer l’attention de la Représentation Nationale sur la nécessité de la généralisation du FADeC « Enseignement secondaire » aux communes ordinaires. Le Ministère n’arrive pas à faire face aux besoins urgents et récurrents. Les dépenses réalisées par les communes dans les CEG demeurent inéligibles aux FADeC pendant les besoins venant de ces centres augmentent. Un allègement de la charge que supporte les communes s’imposent.

Monsieur le Président de l’Assemblée Nationale !

Mesdames et Messieurs les honorables Députés !

Telles sont les principales préoccupations que nous souhaitions partager avec vous. Dans leur ensemble, les doléances présentées visent la concrétisation des ambitions de développement à la base et de croissance pour la réduction de la pauvreté. C’est pourquoi nous espérons vivement qu’elles retiendront votre attention.

Nous vous remercions.

 

Le Président de l’ANCB,

 

Luc  Sètondji ATROKPO