Relecture des textes de loi de l’administration territoriale: Nécessité de préserver les acquis de la décentralisation

A l’épreuve de la pratique durant 15 ans, les textes de loi sur la décentralisation au Bénin ont besoin d’être toilettés, non pas pour réinventer la décentralisation mais pour en corriger les insuffisances, consolider les acquis et la projeter dans des perspectives heureuses.

Le bilan mitigé de la décentralisation au Bénin est moins le fait des textes que de la volonté politique au sommet de l’Etat et l’engagement des acteurs à se conformer à la loi et à la politique de décentralisation. Les vrais acteurs de la décentralisation se doivent de reconnaitre la qualité du cadre institutionnel mis en place par les lois sur la décentralisation. Il faut donc toiletter ces textes, les dépouiller des faiblesses et surtout mettre l’accent sur les évolutions positives de la décentralisation dans le monde entier. A cet effet, nous devons préserver les principes constitutionnels et les valeurs fondamentales de la décentralisation au Bénin.

L’autonomie locale et la libre administration des collectivités locales au Bénin.

L’article 151 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 dispose ainsi qu’il suit : « Ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ». Il revient donc à la loi d’établir la Libre Administration des collectivités locales au Bénin. Elément important qui manque plus ou moins dans le cadre législatif actuel. Or, l’article 98 de la même constitution prévoit une loi sur « la libre administration des collectivités territoriales, leurs compétences et de leurs ressources ». Une telle loi aurait pu protéger les collectivités locales, pots de terre contre l’Etat central pot de fer qui veut tout régenter dans le pays. Le Code des collectivités territoriales à élaborer devra donc prévoir un titre entier sur l’autonomie locale et définir les formes possibles de relations entre l’Etat et les communes et les sanctions juridictionnelles qui découleraient de leur violation par l’une des parties.

L’affirmation sans ambages du principe de subsidiarité.

Issue de la doctrine sociale de l’Eglise catholique romaine, le principe de subsidiarité est devenu aujourd’hui un principe essentiel de la gouvernance publique au sein des Etats et des organisations internationales. C’est le mode naturel d’organisation des sociétés. Ce qui a fait dire à l’Universitaire Jean-Yves Naudet, professeur d’Economie à l’Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III que « l’Eglise catholique a inventé le mot, pas nécessairement la chose et elle n’en a pas le monopole ». L’Union Africaine, la CEDEAO et l’UEMOA se mettent à l’heure de la subsidiarité pour redéfinir leurs compétences. L’Etat central dans la plupart des pays du monde fait le même exercice. Pour le professeur Naudet, « la vraie subsidiarité est que c’est légitimement que le niveau local doit être investi de ces pouvoirs et subsidiairement le niveau supérieur ». Le principe de subsidiarité suppose que la responsabilité d’une action publique, lorsqu’elle est nécessaire, revient à l’entité compétente la plus proche de ceux qui sont directement concernés par cette action. Ainsi, lorsque des situations excèdent les compétences d’une entité donnée responsable de l’action publique, cette compétence est transmise à l’entité d’un échelon hiérarchique supérieur et ainsi de suite. Le principe de subsidiarité veille à ne pas déconnecter la prise de décision publique de ceux qui devront la respecter. C’est en somme la recherche du niveau hiérarchique pertinent auquel doit être conçue une action publique. Et si nous examinons l’ensemble des compétences des communes hier éprouvées par la centralisation des autorités ministérielles, centralisation renforcée aujourd’hui par des agences gouvernementales, ils répondent à la nécessité de trouver des solutions aux problèmes là où ils se posent. C’est un acquis important qu’il faudra renforcer avec une législation sur le principe de subsidiarité et ses implications dans la gestion des pouvoirs et des compétences locales. Ainsi, les mécanismes de gestion efficace des compétences et les modalités de transfert des ressources (matérielles, financières et humaines) seront codifiés.

La confirmation des options de base de la décentralisation au Bénin.

Le Bénin a fait des choix extrêmement pertinents de décentralisation qu’il faudra préserver :
– Un seul niveau de décentralisation avec des organes infracommunaux, un seul niveau de déconcentration. Ce qui signifie qu’une bonne décentralisation passe par une déconcentration adéquate. Mais en aucun cas, l’Etat ne doit pas promouvoir la primauté des services déconcentrés et de la tutelle sur les collectivités locales. Ce couplage suppose une complémentarité et surtout un accompagnement des collectivités territoriales par l’Etat à travers ses démembrements.
– L’élection démocratique des organes de la commune, notamment l’assemblée locale. Le conseil communal ou municipal et le conseil de village ou de quartier de ville sont élus au suffrage universel. Le maire et ses adjoints sont élus par le conseil communal ou municipal. Il est vrai que l’ANCB propose légitimement aujourd’hui que le maire et ses adjoints soient élus au suffrage universel direct afin de mettre fin au chantage dont ils sont l’objet. Le chef d’arrondissement est élu par le conseil communal parmi les conseillers élus sur la liste de l’arrondissement concerné ; les chefs de village/quartier de ville sont élus par le conseil de village/quartier de ville.
– La reconnaissance de la commune comme espace de territorialisation des politiques publiques. Les lois sur la décentralisation l’ont bien indiqué mais les détails ou alors la volonté politique n’a pas accompagné. Lorsque nous reconnaissons la commune comme espace de territorialisation des politiques publiques, nous pourrons alors entrevoir le rôle des ministères autrement.
– L’égalité de droit entre les collectivités locales. Il n’y a pas de hiérarchie entre les communes même si elles n’ont pas toutes le même statut : les trois grandes villes Cotonou, Porto-Novo et Parakou ont un statut particulier, une organisation structurelle un peu différente et plus de responsabilités et de compétences.

– Un seul niveau de déconcentration : le département, circonscription administrative dirigée par un Préfet chargé de la mise en œuvre de la politique générale de l’Etat et des questions de développement sur le ressort territorial du département. Des voix s’élèvent pour proposer des régions circonscriptions administratives dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire. Seulement, si les communes et les départements jouent convenablement leur rôle, la région, fut-elle circonscription administrative ne sera pas indispensable.
– Le contrôle de tutelle des communes est assuré par le préfet. Cette tutelle qui vise à préserver l’intérêt général et à lutter contre l’inertie dans les communes, comporte deux volets : l’assistance-conseil aux communes et le contrôle de légalité des actes pris par les maires. Il faudrait revoir le contrôle de légalité et surtout les modalités de mise en œuvre de l’assistance-conseil. Il n’y a pas de lien hiérarchique entre le préfet et le maire.
– Les communes sont dotées d’un budget propre séparé de celui de celui de l’Etat. Aucune dépense de souveraineté de l’Etat n’est imputée aux collectivités locales. Il est prévu un système de péréquation/solidarité financière entre les communes et entre communes et l’Etat.

La codification des relations entre le maire, le conseil communal, le conseil d’arrondissement, de quartier de ville et de village et les citoyens. C’est l’un des grands défis de cette relecture des textes de loi.