Doter le Bénin d’une décentralisation effective pour impulser le développement local : l’autre défi de la Rupture

Luc M. C. GNACADJA Président de GPS-Dev Ancien Ministre (Environnement Habitat & Urbanisme Ancien Sous-Secrétaire Général des Nations Unies

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Les maux dont souffre la décentralisation au Bénin

Les élus locaux, premiers acteurs de la décentralisation, désignent souvent comme premier handicap à son effectivité et à leur efficacité, l’insuffisance des transferts financiers aux collectivités territoriales. Même si cela est avéré, cette réalité n’est pas la principale cause systémique. La preuve en est le faible taux de consommation des fonds alloués aux Communes via le Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADEC).

Sur la liste des causes de l’échec relatif de la décentralisation au Bénin devraient certainement figurer les facteurs suivants : a) l’État central est historiquement réfractaire au principe de subsidiarité, son ADN et ses réflexes étant ceux d’un État jacobin ; b) les politiques publiques sectorielles ne sont pas systématiquement territorialisées ; c) les exécutifs locaux et leurs administrations ne disposent pas des capacités managériales requises pour impulser et piloter le développement local, d) leurs tutelles n’ont pas intégré leurs rôles de facilitation de la décentralisation alors que les services déconcentrés de l’État ne sont que nominalement au service des Communes ; et enfin, e) le financement du développement local est inadéquat et insuffisant.

Trois mandatures de gouvernement locaux n’auront pas suffi à guérir notre pays de ces maux.

L’État est réfractaire au principe de subsidiarité, principe fondateur de la décentralisation

La décentralisation est une entreprise éminemment politique qui consiste à la fois en un transfert et en une création de pouvoirs au niveau infranational dans le but d’enraciner et d’accélérer le développement d’un pays donné. Mais, parce que les coalitions d’intérêts politiques et économiques ont en commun au Bénin (comme en général en Afrique francophone) une volonté centralisatrice pour diverses raisons, les réformes politiques et administratives ne conduisent pas à créer des autorités locales autonomes et responsables pour plus d’efficacité de l’action publique. Comme si la composante décentralisée de l’État était un État d’ailleurs, un État extranational.

En fait, l’esprit fondamentalement centralisateur est consubstantiel à la pensée politique au Bénin, tous partis et acteurs politiques confondus, ainsi qu’aux systèmes et mécanismes de fonctionnement de l’administration publique centrale. L’absence d’une composante décentralisée dans le plan national de la riposte face à la crise de la COVID19 en est, s’il en fallait, une parfaite illustration. Cette pandémie bien qu’étant une crise exogène est aussi une menace asymétrique. Il est établi que les pays qui ont adopté une riposte bien coordonnée mais décentralisée sont ceux qui ont obtenu les meilleurs résultats à ce jour.

L’absence d’une territorialisation systématique des politiques publiques sectorielles

Une telle territorialisation, processus dynamique de spatialisation qui permet d’assurer la contextualisation dans les territoires des politiques sectorielles, devrait entre autres produire le référentiel nécessaire devant servir de base aux transferts de ressources (humaines et financières) aux Collectivités territoriales en fonction des compétences des ministères sectorielles dont la mise en œuvre a été conférée aux Communes selon les lois sur la décentralisation. C’est l’approche territoriale qui permet à la décentralisation de porter des fruits en temps qu’instrument d’ancrage et de contextualisation des politiques publiques nationales dans les territoires, d’amplification des impacts des investissements publics, de correction des inégalités territoriales par une bonne modulation de l’action publique et une valorisation des potentialités respectives des Communes et de leurs communautés.

On peut d’ailleurs se demander sur quelles bases objectives et systématiques les ministères sectorielles décident de leurs contributions au FADeC-affecté qui est la rubrique dédiée aux ressources transférées par les ministères sectoriels aux Communes. Cette année, malgré une dotation globale du FADeC en hausse (de 42,39 milliards en 2019 à 47,238 milliards en 2020), cette rubrique a connu une diminution de 2,7%.

Selon la « Note analytique sur les finances locales » du Ministère de l’Économie et des Finances (MEF, Décembre 2019) « La diminution observée s’explique principalement par le souci du Gouvernement de mettre d’abord en cohérence la politique nationale avec les cadres budgétaires communaux au niveau de certains secteurs ». Cette volonté de mise en cohérence est louable. Elle devrait être systématique et s’opérer à travers la territorialisation (dans chaque Commune) des politiques publiques sectorielles.

Sommes-nous en train d’assister à une centralisation accrue ?

Certains signes pourraient le faire croire comme la mise en place d’agences d’exécution à compétences nationales et qui prennent en compte certaines compétences de maître d’ouvrage des Communes sans obligation (pour le moment ?) pour ces agences de passer des contrats de délégation avec les Communes. Par ailleurs, on peut aussi relever dans le même budget 2020 de l’État, que les crédits délégués par les ministères aux services déconcentrés de l’État (SDE) ont connu un bond de 43% ! Signes d’une déconcentration accrue en lieu et place d’une décentralisation effective ? Autre exemple : l’arrêté ministériel portant répartition des dotations FADeC pour 2019 précise qu’un reliquat de 3,96 milliards de F.CFA du FADeC non affecté mais destiné à des projets communautaires, sera réparti après identification des communautés bénéficiaires. Dans la logique du principe de subsidiarité, ceci paraît anachronique car « ce reliquat » devrait faire partie des transferts non-affectés, les exécutifs locaux étant mieux placés pour conduire cette action dans le cadre plus global des plans de développement de leurs Communes respectives. En réalité, le fonctionnement de la tutelle des Communes et des services déconcentrés de l’État inhibe l’initiative et l’action des autorités locales, au lieu de les faciliter comme en disposent les textes sur la décentralisation.

La hantise d’une décentralisation de la corruption est souvent citée pour justifier une centralisation croissante

Ceci n’est pas sans fondement surtout en matière de gestion foncière. Et pourtant, le maire est probablement le gestionnaire public le plus contrôlé au Bénin. On peut dénombrer une dizaine d’institutions, d’administrations ou encore de mécanismes de contrôle et d’audit des comptes des exécutif communaux. Sans compter que les maires peuvent parfois « subir » jusqu’à six (06) missions d’audit en une année dont certaines sont diligentées par les partenaires au développement. De toute évidence, ce trop-plein de contrôles ne donne pas satisfaction et n’a pas conduit à améliorer substantiellement la gestion communale.

Les exécutifs locaux et leurs administrations ne disposent pas des capacités managériales requises pour impulser et piloter le développement local

Nos communes ont d’abord besoin, à la tête de leurs exécutifs respectifs, de véritables managers du développement qui peuvent compter sur de véritables administrations de mission dotées en ressources humaines avec des qualifications en relation avec les compétences transférées, les défis de leurs populations et les potentialités leurs villes et territoires. De toute évidence, ce ne fut pas le cas pour les trois précédentes mandatures caractérisées par des exécutifs qui se sont surtout consumés dans des rivalités politiciennes, et un clientélisme aux antipodes des exigences d’un tel management. Par ailleurs, les administrations locales sont démunies en expertise et savoir-faire. Elles sont majoritaires les communes qui, dans leurs administrations locales, disposent de moins de cinq cadres de niveau A. On ne devrait pas s’étonner que les fonds FADEC alloués soient souvent peu consommés (reportés d’années en années) ou simplement mal exécutés avec des impacts insuffisants. Il ne reste plus aux populations qu’à espérer que les conseils communaux de la 4ème mandature puissent avoir meilleure fortune.

En attendant la preuve par l’action, on peut déjà relever que la cuvée 2020 n’a pas fait mieux que les précédentes en ce qui concerne la question du genre qui est pourtant cruciale pour le développement local. En effet, elles ne sont que 70 femmes élues conseillères sur 1815 en 2020, soit 3,9% du total contre 4,5% en 2015. Dans 57% des communes du Bénin il n’y a pas de femmes au sein du conseil communal. Est-ce vraiment faute de femmes compétentes ? Cet état de choses devra aussi changer pour espérer des conseils communaux performants à la hauteur des aspirations des populations.

Le financement de la décentralisation est inadéquat et insuffisant

Les ressources propres des Communes, faites d’impôts locaux directs ou indirects et de ressources non fiscales (recettes des prestations et services des administrations communales) sont faibles quoique leur recouvrement soit en amélioration par exemple de 8,8% en 2017 et 2018, pour s’élever à 35,64 milliards en 2018 pour l’ensemble des 77 Communes du Bénin.

En ce qui concerne les transferts financiers de l’État vers les Communes opérés via le FADeC, avec le Gouvernement de la Rupture, ces transferts ont connu une très forte croissance – d’environ 50% entre 2017 et 2020 -, passant de 31,67 milliards en 2017 à une dotation prévisionnelle de 47,24 milliards dans le budget de 2020. Cette performance est à saluer. Cependant, cette dotation représente moins de 3% du budget prévisionnel de l’État pour la même année.

Ainsi, le total des ressources propres et des transferts équivaut à peine égal à 5% du budget global de l’État. Ceci est largement insuffisant pour booster le développement local et entre autres accélérer l’atteinte des objectifs du développement durable (ODD) dont il faut rappeler que 60% des cibles identifiées comme prioritaires par le Bénin ont un ancrage local, et qu’à peine un ménage sur quatre a accès aux services de base dans notre pays malgré les actions déjà menées à travers l’impulsion indéniable donnée par le Gouvernement aux investissements publics. A titre de comparaison, parmi les pays les plus performants en Afrique en matière de financement de la décentralisation (rapporté au budget global de l’État) figurent l’Ouganda (23%), le Rwanda 20%, l’Afrique du Sud (19,3%) l’Éthiopie (15%) le Ghana 10%. Au Rwanda par exemple en 2014, la part du budget d’investissement du ministère de la santé et du ministère de l’éducation mais exécutée à travers les budgets communaux est respectivement de 35% et 47%. Pour révéler le Bénin et ses territoires le Gouvernement de la Rupture peut légitimement ambitionner de rejoindre ce club de champions de la décentralisation en Afrique.

Que gagnera le Bénin d’une décentralisation effective et efficace ?

La décentralisation, telle que définie dans la Charte Africaines des valeurs et principes de la décentralisation, est « le transfert des pouvoirs, des responsabilités, des capacités et des ressources du niveau national à tous les niveaux sous-nationaux de gouvernement afin de renforcer la capacité des gouvernements sous-nationaux à promouvoir la participation des populations et la fourniture de services de qualités ».

La promesse d’une décentralisation effective, c’est donc l’utilisation efficace et équitable des ressources publiques pour améliorer durablement les conditions de vie des populations, booster les économies locales, construire des territoires résilients, en un mot réussir un développement équilibré et durable de l’ensemble du territoire national. Elle permet : a) d’accroitre l’implication des populations locales dans le cadrage, la conception, la contextualisation, pour la mise en œuvre des politiques publiques, accroissant de fait l’efficacité et l’impact de l’action de l’État ; b) de réduire la pauvreté, les inégalités et les disparités territoriales grâce à des actions de développement différentiées et plus pertinentes au niveaux des territoires ; c) d’améliorer l’accès aux services de base et d) de libérer les potentialités respectives des territoires et l’innovation de leurs acteurs. Par conséquent, le Gouvernement et l’ensemble de la population ont tout à gagner à veiller à ce que « Les collectivités (territoriales) s’administrent librement par des conseils élus pour un mandat de cinq (05) ans dons les conditions prévues par la loi. » (Article 151 nouveau) de la Constitution.

Qu’est-ce qui doit changer pour que la décentralisation tienne ses promesses au Bénin ?

Il faudra traduire le principe de subsidiarité dans le fonctionnement de l’Administration publique, les processus de conception et de conduite des politiques publiques et assurer une autonomisation effective des CTD afin qu’elles puissent s’administrer de façon responsable et dans un cadre qui permet d’assurer une gestion axée sur les objectifs et les résultats convenus d’avance et des mécanismes de contrôle et de reddition de comptes efficaces et crédibles.

Une phrase mais tout un programme ! Car tirer les bénéfices d’une décentralisation effective requiert une réforme en profondeur du fonctionnement de l’État à travers son administration centrale. Elle conduirait au sujet des compétences transférées à : redéfinir, clarifier, rationaliser les missions des ministères et des administrations centrales par rapport aux mandats conférés par la loi aux collectivités territoriales (CT) en recentrant leurs missions autour : de la définition des orientations, des stratégies et des mécanismes de régulation des activités,  du renforcement des capacités des CT et du transfert effectif des compétences et ressources y compris à travers une contractualisation en l’État central et les CT via si nécessaire des agences d’exécution (les Communes exerçant les attributions liées à la maîtrise d’ouvrage), puis de la régulation et le suivi-évaluation de la mise en œuvre des politiques et investissements publics.

Il faudra aussi opérer de façon systématique une territorialisation des politiques publiques pour favoriser les dynamiques ascendantes et le rôle d’acteur de développement des autorités locales dans la conduite de l’action publique ; et relever le défi de l’autonomie et de responsabilisation des exécutifs locaux.

Autonomie et responsabilisation sont deux facteurs essentiels de la capacitation des autorités locales permettant d’assurer l’effectivité de la décentralisation. En effet, « sans une marge d’autonomie substantielle pour ajuster et gérer la mise en œuvre des programmes nationaux sur leurs territoires, les autorités locales ne seraient rien d’autre que des agences déconcentrées de l’administration nationale. Plus important encore, elles ne pourraient pas mobiliser des ressources locales additionnelles si elles ne développaient pas leurs propres politiques et programmes correspondant aux priorités des détenteurs de ces ressources additionnelles. »

La responsabilisation quant à elle s’entend dans un esprit de complémentarité et de redevabilité
« La responsabilisation s’intéresse à̀ la façon dont les autorités locales sont tenues de répondre de leurs actes. En ce sens, trois types de mécanismes de responsabilité́ doivent être considérés : a) responsabilité ascendante (vis-à-vis de l’État central), b) descendante (vis-à-vis des populations/communautés locales) et c) horizontale (vis-à-vis des politiciens locaux et administrations locales). Là où les mécanismes de responsabilité ascendante, descendante et horizontale ne fonctionnent pas, c’est le manque de reddition des comptes qui en découle. »

Autonomie et responsabilisation impliquent donc de doter le Bénin d’un cadre/mécanisme performant pour assurer les contrôles à priori et à postériori qu’une telle délégation d’autorité exige.

La décentralisation, combien de parrains dans le landerneau politique béninois ?

Un État fort n’est pas nécessairement un État fortement centralisé, et certainement pas un État durablement efficace. En effet, pour un État qui se veut fort, stratège et efficace, une décentralisation effective est une nécessité pour l’efficience et l’enracinement de l’action publique. C’est l’autre défi du Gouvernement de La Rupture dans la poursuite de son ambition de révéler le Bénin, car réaliser une telle ambition implique aussi de libérer les énergies et potentialités de chacun des territoires qui composent notre pays, dans le cadre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. La décentralisation peut aussi être vue comme étant le moyen qui permet à l’État de répondre au précepte politique que Nelson Mandela  a traduit dans sa citation bien connue : « Tout ce qui est fait pour moi, sans moi, est fait contre moi ».

En somme, « les reformes de décentralisation sont invariablement pilotées par des motivations politiques. Une analyse d’économie politique minutieuse est donc nécessaire pour comprendre les motivations, intérêts et incitatifs profonds des différents acteurs et parties prenantes (politiciens, Ministère des Finances, Ministère de l’Intérieur, Ministères techniques, fonction publique aux niveaux national et déconcentré, autorités locales, etc.). Les objectifs et les attitudes de ces acteurs tendent à̀ différer considérablement. Il s’ensuit que l’ampleur et la vitesse des réformes de décentralisation dans un pays donné sont avant tout déterminées par les forces relatives et le pouvoir de négociation de ces différents groupes d’intérêt. »[1] Voilà ainsi résumé le défi et la décentralisation budgétaire est l’instrument privilégié pour le relever.

Il apparaît évident que la décentralisation souffre au Bénin de l’absence d’un vrai portage politique. Elle n’a pas de véritable parrain politique capable de faire bouger les lignes.

Le Président Talon dispose là d’un autre chantier à la mesure de son talent.

[1] In « Soutenir décentralisation, gouvernance locale et développement local au travers d’une approche territoriale » – Commission Européenne ; 2016

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